SENTENÇA 1. RELATÓRIO: Trata-se de ação civil pública de obrigação de fazer c/c improbidade administrativa e pedido de antecipação de tutela ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Maranhão em face da Prefeita Municipal de Açailândia, Gleide Lima Santos. Em síntese, o Parquet relata que tomou conhecimento da prática de atos reputados ilegais, perpetrados pela Prefeita Municipal de Açailândia, no exercício da função pública, contra os servidores do Departamento Municipal de Trânsito (DMT). Segundo representação do Sindicato dos Agentes de Trânsito de Açailândia (fls. 08-11; fls. 25-30), a chefe do Poder Executivo teria determinado o recolhimento dos autos de infração, inviabilizando o regular exercício das suas atribuições funcionais, pertinentes à fiscalização e autuação das infrações de trânsito. Ainda de acordo com o testemunho dos servidores, a Prefeita teria imposto aos agentes a execução de tarefas não correlatas ao trânsito, impondo-lhes ilegal desvio de função. O Ministério Público informa que, por outro lado, a requerida teria oficiado à Polícia Militar (fl. 31) para que esta se incumbisse de tarefas típicas dos agentes de trânsito. Estes estariam sofrendo "humilhação, desrespeito e perseguição" por parte da Prefeita. Ademais, alega-se que em várias oportunidades se buscou a regularização da situação, inclusive com a realização de audiência pública na Câmara Municipal (fls. 37-50) e com a intervenção do MP (fls. 21-24). Sustentando ter havido, na hipótese, violação ao princípio da legalidade, requer a condenação da requerida nas sanções do art. 12, III, da Lei n. 8.429/92, e a cominação da obrigação de devolver os autos de infração aos Agentes de Trânsito do Município, solicitando quanto a esta demanda a antecipação dos efeitos da tutela. Junta documentos, às fls. 07-75 e 79-90. Decisão antecipatória dos efeitos da tutela, às fls. 91-93.
O cumprimento da decisão interlocutória foi noticiado, às fls. 96-97 Notificada (fls. 94-94v.), a requerida apresentou defesa preliminar (fls. 105-120), acompanhada de documentos, às fls. 121-162. Decisão de recebimento da inicial, às fls. 163-164. Citada (fl. 715), a ré apresentou contestação (às fls. 187-204) em que sustenta que, na condição de Prefeita Municipal, se sujeita às sanções dos crimes de responsabilidade, de sorte que configuraria bis in idem a eventual imposição das penalidades cominadas na LIA. Quanto ao mérito, alega-se que a requerida não determinou o recolhimento dos blocos de autos de infração, apenas solicitou que os agentes de trânsito evitassem aplicar multa, num primeiro momento, em virtude de um suposto caos administrativo (semáforos queimados, ruas sem sinalização horizontal e vertical, etc.), de sorte que, no seu entendimento, o Município não poderia aplicar sistematicamente o CTB, sem antes prover uma malha viária organizada aos usuários. A ré ainda aduz que estava tomando providências para a contratação de uma equipe especializada para a elaboração do projeto que organizaria o trânsito municipal, para que só a partir deste evento os agentes pudessem atuar na plenitude de suas atribuições. Sustenta também que a suspensão da imposição de multas de trânsito visava a "atender ao fim social da Administração Pública e ao princípio constitucional da impessoalidade", prestigiando a população local com a isenção de multas, em face da inexistência de vias públicas sinalizadas. Defende a tese de que o caso em exame revela a prática de mera irregularidade administrativa e de que a ofensa ao princípio da legalidade, por si só, não representa improbidade administrativa. Por fim, afirma-se que a ré não agiu com dolo ou má-fé, pugnando pela improcedência dos pedidos. A ré atravessa a petição de fls. 206-207, acompanhada de documentos (fls. 208-227). O Ministério Público manifestou-se acerca da contestação, às fls. 229-237. É o relatório. Decido.
2. FUNDAMENTAÇÃO: A causa está apta para julgamento, por isso passo à apreciação do mérito, em sintonia com o art. 330, I, do CPC. É assente, no Superior Tribunal de Justiça, o entendimento de que não há cerceamento de defesa quando o julgador considera desnecessária a produção de prova, mediante a existência nos autos de elementos suficientes para a formação de seu convencimento. Neste sentido: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. DECISÃO MONOCRÁTICA QUE INADMITIU RECURSO ESPECIAL. AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO JURÍDICO. ALIENAÇÃO DE IMÓVEL. OUTORGA UXÓRIA. INADMISSIBILIDADE DO APELO EXTREMO QUANDO APRESENTADA TESE GENÉRICA DE VIOLAÇÃO A DIPLOMA LEGAL, SEM INDICAÇÃO DOS ARTIGOS SUPOSTAMENTE INTERPRETADOS DE FORMA DIVERSA POR TRIBUNAIS NACIONAIS. APLICAÇÃO DA SÚMULA Nº 284 DO STF.
1. Ausência de demonstração clara e objetiva de dispositivos de lei federal supostamente interpretados de forma diversa por Tribunais. Incidência do Enunciado Sumular nº 284 do STF.
2. A jurisprudência do STJ é no sentido de que o julgamento antecipado da lide (artigo 330 , inciso I, parte final, do CPC) não configura cerceamento de defesa, quando constatada a existência de provas suficientes para o convencimento do magistrado. Nesse contexto, a revisão do entendimento acerca da suficiência dos elementos probatórios constantes dos autos esbarra no óbice estabelecido na Súmula 7 /STJ.
3. Agravo regimental desprovido. (AgRg no Recurso Especial nº 1115769/RN (2009/0004973-0), 4ª Turma do STJ, Rel. Marco Buzzi. j. 14.05.2013, unânime, DJe 23.05.2013). (...) O Supremo Tribunal Federal, por sua vez, sedimentou jurisprudência no sentido de que "o julgamento antecipado da lide quando a questão proposta é exclusivamente de direito, não viola o princípio constitucional da ampla defesa e do contraditório". ## Como preliminar de mérito, a requerida argumenta que, na condição de Prefeita Municipal, os eventuais ilícitos cometidos somente sujeitam a agente às sanções relativas aos crimes de responsabilidade (Decreto-Lei n. 201/67). Todavia, deve-se reconhecer que as esferas de responsabilização dos agentes públicos não são estanques, sendo certo que os atos praticados podem acarretar conseqüências administrativas, civis e penais, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, a depender das circunstâncias fáticas do caso concreto. Por isso, a par da expressa dicção do art. 12, caput, da Lei n. 8.429/92, não há falar em bis in idem quando ilícitos praticados por agentes públicos repercutem em esferas jurídicas diversas. Neste diapasão: ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APLICAÇÃO AOS AGENTES POLÍTICOS MUNICIPAIS. POSSIBILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO. 1. Conforme decidido pela Corte Especial, no julgamento da Rcl 2.790/SC, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, DJe 04.03.10, a Lei 8.429/92 é aplicável aos agentes políticos municipais, tais como prefeitos, ex-prefeitos e vereadores. 2. Agravo regimental não provido. (AgRg no Agravo em Recurso Especial nº 273363/DF (2012/0268387-4), 1ª Turma do STJ, Rel. Arnaldo Esteves Lima. j. 06.06.2013, unânime, DJe 01.07.2013). (...) Ultrapassadas as questões preliminares, passo ao exame do meritum causae. Conforme exposto, trata-se de ação civil pública em que o Parquet atribui à demandada a prática de atos de improbidade administrativa, por violação aos princípios regentes da Administração Pública, requerendo, como conseqüência, a aplicação das sanções previstas na Lei n. 8.429/92, art. 12, III.
A pretensão deduzida pelo Órgão Ministerial funda-se, no fato de a ré ter violado deliberadamente o princípio da legalidade, presente na Constituição Federal, que restringe a conduta do administrador público aos ditames estabelecidos em lei. Isto é, ao passo que o particular tem o direito subjetivo de agir livremente, desde que não afronte as restrições delineadas no ordenamento jurídico, a Administração Pública e seus agentes atuam de forma vinculada, não podendo se desviar daquilo que é prescrito em lei, e o desvio doloso configura improbidade administrativa. A requerida aduz em sua defesa que recebeu a administração do Município em estado caótico e que a malha viária urbana não dispunha de semáforos, sinalização horizontal e vertical, etc. razão pela qual teria envidado esforços com o fim de normalizar a situação.
Assim, enquanto o órgão competente conduzia o processo licitatório para a contratação de uma empresa especializada em engenharia de trânsito, a prefeita assume ter determinado aos agentes de trânsito a suspensão da aplicação de novas multas até que a Prefeitura ultimasse as medidas regularizadoras. Entretanto, a ré nega ter determinado o recolhimento dos talonários dos agentes de trânsito. Todavia, tais argumentos não afastam a ilegalidade patente em que incorreu a demandada. Ora, os agentes de trânsito são servidores públicos, que regularmente ocupam cargos de provimento efetivo, aos quais a lei atribui prerrogativas e o cumprimento de deveres, com vistas à satisfação do interesse público. Logo, tanto quanto a prefeita municipal, os agentes estão sujeitos ao império da Lei e devem zelar para que as normas jurídicas, notadamente a legislação de trânsito, sejam respeitadas no âmbito municipal. O exercício das atribuições do cargo público se dá sob as ordens e supervisão dos superiores hierárquicos, segundo a estrutura organizacional adotada pela Administração. Para o mestre Hely Lopes Meirelles, no exercício do poder hierárquico, o superior tem faculdades implícitas como dar ordens e fiscalizar o seu cumprimento, delegar e avocar atribuições e rever atos de seus subordinados. Contudo, o poder conferido aos superiores imediatos e chefes de poderes é limitado, restringindo-se àquilo que lhes autoriza o ordenamento jurídico, pois nada escapa ao crivo da legalidade. Restou comprovado por robusto e consistente acervo probatório que a requerida obstaculizou o trabalho dos agentes e notoriamente os destituiu dos talonários de autuação de infrações. Além de atas de audiência e representações formuladas por várias entidades, junta-se (à fl. 31) o Ofício n. 049/2013-GAB, de 10/04/2013, subscrito pela Prefeita Gleide Santos, em que esta solicita ao Comandante da 5ª CIA de Polícia Militar Independente a realização de fiscalização do transporte de passageiros em táxis, mototáxis e vans, a fim de coibir o transporte clandestino, autorizando assim a usurpação de funções típicas dos agentes de trânsito, regulamentadas na Lei Municipal n. 249/06. Nessa esteira, ao destituir os agentes dos talonários usados para a confecção dos autos de infração, sem amparo legal ou motivo justo, a autoridade praticou evidente arbitrariedade. Esse agir, a um só tempo, inviabilizou àqueles servidores públicos a continuidade do seu ofício cotidiano e expôs a população local às previsíveis conseqüências da desorganização e insegurança no tráfego urbano, já bastante conturbado. Ademais, ainda que se admitisse a versão de que a demandada apenas recomendou que os servidores deixassem de aplicar multas, já estaria aí configurada a afronta ao princípio da legalidade. Afinal, não se vislumbra no Código de Trânsito Brasileiro (CTB) ou em qualquer outro diploma alguma norma que dispense tratamento diferenciado aos usuários das vias públicas pelo simples fato de não haver nelas semáforos ou suficiente sinalização. A organização do trânsito objetiva, sobretudo, a proteção da vida e vai muito além da sinalização expressa em semáforos e placas, como bem ressaltou o Parquet. Não poderia a gestora, em claro abuso de poder, tolher a atuação dos servidores do Departamento Municipal de Trânsito (DMT) para realizar o despropositado intento de "prestigiar a população de Açailândia", conforme argüido na peça contestatória. Importa frisar que a ré se vale de argumento inócuo ao alegar a ausência do dolo na conduta perpetrada, na medida em que não pode se apoiar no desconhecimento da lei cuja observância lhe compete na condição de agente público.
Além disso, a prefeita foi advertida pelo Órgão Ministerial, por meio da Notificação Recomendatória n. 01/2013-1ª PJAÇ (fls. 21-24), repleta de considerações acerca da ilegalidade então em curso, finalizando com uma recomendação dirigida à prefeita para que devolvesse aos agentes os talonários subtraídos indevidamente. A persistência na violação da legalidade tem caráter doloso, portanto!!! Assim, compreendido o delineamento dos fatos, passa-se a examinar a presença dos requisitos caracterizadores da improbidade administrativa. Marçal Justen Filho define o ato de improbidade administrativa, nos seguintes termos, ipsis litteris: A improbidade administrativa consiste na ação ou omissão violadora do dever constitucional de moralidade no exercício da função pública, que acarreta a imposição de sanções civis, administrativas e penais, de modo cumulativo ou não, tal como definido em lei. (JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 8. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2012. p. 1010). Já a jurista Maria Sylvia Zanella Di Pietro, perscrutando os elementos essenciais do ato de improbidade, preleciona que estarão presentes quatro requisitos, quais sejam: deve figurar como sujeito passivo uma das entidades referidas no art. 1º, da LIA; na condição de sujeito ativo, deve estar um agente público ou terceiro que tenha concorrido para a prática de ato de improbidade ou dele tenha obtido proveito (arts. 2º e 3º); é também imprescindível a ocorrência de ato danoso ímprobo, causador de enriquecimento ilícito para o sujeito ativo (art. 9º), e/ou de prejuízo para o erário (art. 10), e/ou de atentado contra os princípios da Administração Pública (art. 11); e, por fim, é necessária a constatação do elemento subjetivo (dolo ou culpa), consoante a consolidada jurisprudência do STJ (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella; Direito administrativo. 13. ed. São Paulo: Atlas). É mister que o caso concreto revele esses quatro elementos para que se verifique a existência do ato de improbidade. Destarte, examinando a lide, observa-se que a requerida (sujeito ativo da conduta) é detentora de mandado eletivo municipal, e já o era à época dos acontecimentos, sendo enquadrada como agente público, passível de sofrer as sanções cominadas nos termos da LIA. Ademais, não se confronta que, para além da questão concernente ao interesse dos agentes de trânsito, prejudicados com a atuação abusiva da Chefe do Executivo, a má conduta desta também repercutiu em danos suportados pela administração do Município de Açailândia (sujeito passivo). Também importa estabelecer a conduta perpetrada com vistas a transgredir o dever de probidade, imposto indistintamente a todos os agentes públicos. Consoante apregoa o art. 37, caput, da Carta Magna, que a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. A Constituição do Estado do Maranhão tem disposição de igual conteúdo, no art. 19, caput. A doutrina de José dos Santos Carvalho Filho, tratando dos desvios cometidos pelo agente público no exercício do poder, ensina, in verbis: Nem sempre o poder é utilizado de forma adequada pelos administradores. Como a atuação destes deve sujeitar-se aos parâmetros legais a conduta abusiva não pode merecer aceitação no mundo jurídico, devendo ser corrigida na via administrativa ou judicial.
A utilização do poder, portanto, deve guardar conformidade com o que a lei dispuser. Podemos então dizer que abuso de poder é a conduta ilegítima do administrador, quando atua fora dos objetivos expressa ou implicitamente traçados na lei. (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 26. ed. rev. ampl. e atual. São Paulo: Atlas, 2013. p. 48). E assevera: Pela própria natureza do fato em si, todo abuso de poder se configura como ilegalidade. Não se pode conceber que a conduta de uma agente, fora dos limites de sua competência ou despida da finalidade da lei, possa compatibilizar-se com a legalidade. É certo que nem toda ilegalidade decorre de conduta abusiva; mas todo abuso se reveste de ilegalidade e, como tal, sujeita-se à revisão administrativa ou judicial. (Ibidem. p. 50) Portanto, depreende-se que todo gestor público tem o dever jurídico de zelar pela eficiente aplicação do princípio da legalidade no âmbito da Administração Pública e pelos demais princípios a ela pertinentes, conservando a ordem e a segurança jurídica. A ilicitude da conduta em análise decorre da Constituição e da Lei de Improbidade Administrativa, cujo art. 11, caput e inciso I, determinam que constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e, notadamente, praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência.
No que concerne ao último requisito, a jurisprudência do STJ entende que é indispensável a demonstração do elemento subjetivo para a caracterização do ato ímprobo, sendo exigido dolo, para os tipos que importem em enriquecimento ilícito ou em violação aos princípios da Administração, e, pelo menos, culpa, para os tipos que descrevem condutas lesivas ao erário. Nesse diapasão: (...) O exercício da função pública é condicionado por princípios e regras que se resumem naquele que é tido como o fim último da Administração: a satisfação do interesse público. Dessarte, o agente a serviço de órgão ou entidade da Administração direta ou indireta, de qualquer dos Poderes ou esferas de governo, deve se esmerar em bem desempenhar as suas funções, visando sempre o interesse coletivo com fulcro na lei, e, por esta razão, não há tolerância nem mesmo em face da atuação negligente, com inobservância do dever de diligenciar para a manutenção da legalidade administrativa. Com lastro nessas concepções e nos fatos analisados, verifica-se, na espécie, a presença do dolo. São inescusáveis os atos praticados com abuso de poder, buscando finalidade vedada ou não prevista em lei, condutas estas que foram levadas a efeito pela prefeita municipal, mesmo após advertida pelo Ministério Público. Logo, pode-se concluir que a requerida conduziu-se deliberadamente, em afronta às normas legais, com manifestação volitiva consciente direcionada à conduta comissiva censurada pelo ordenamento jurídico, sendo manifesto o elemento subjetivo doloso. Portanto, reputo ilícita a conduta descrita na inicial, que se subsume a tipificação do art. 11, caput e inciso I, da LIA, em razão da violação aos princípios regentes da atividade administrativa. Dessa forma, devem ser aplicadas as penas cominadas no art. 12, III, da LIA, salvo o ressarcimento ao erário, por não haver indicação de que o ente público tenha suportado prejuízo material efetivo decorrente dos atos ilegais.
3. DISPOSITIVO: Ante o exposto, confirmo a decisão interlocutória de fls. 91-93, determinando que a Prefeita Municipal, Gleide Lima Santos, restitua aos agentes de trânsito os talonários/formulários destinados ao registro de autos de infração de trânsito e a abster-se de retê-los novamente. E, na forma do artigo 269, I, do CPC, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTES OS PEDIDOS formulados na inicial, nos termos do art. 12, III, da Lei n. 8.429/92 e art. 37, § 4º da Constituição Federal, para impor à ré as seguintes sanções: a) Perda da função pública; b) Suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 05 (cinco) anos; c) Pagar multa civil no valor equivalente a 10 (dez) vezes a remuneração percebida à época dos fatos, atualizada monetariamente, a ser revertida em favor do Município de Açailândia; d) Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 03 (três) anos, contados do trânsito em julgado desta decisão. Custas pela demandada. Publique-se. Registre-se. Intimem-se. Transitada em julgado a presente sentença, oficie-se ao TRE-MA, para as providências do art. 15, V, e art. 37, § 4º, da CF. Ademais, oficie-se à Procuradoria-Geral do Município de Açailândia, a Procuradoria Geral do Estado do Maranhão, Procuradoria Geral de Justiça e para Procuradoria da União em Imperatriz, com cópia desta sentença, para os fins de direito. Após, arquivem-se os autos com as cautelas legais.
Três homens foram presos por policiais da Superintendência Estadual de Investigações Criminais (Seic), acusados em tentativa de assalto à agência bancária no município de São Bento.
